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贯认为，如果一项政策让大多数人都感到不便利的情况下，肯定是政策出了问题。
现在纳税者反对，征税者也反对，周琅从善如流，马上宣布试行，只申报，不纳税。也不强制，愿意申报者申报，不愿申报者不申报。
如果真的有利，相信老百姓会用脚选择。
数万手工艺人反对的情况让周琅明白了一个道理，对几千几万人进行直接管理的复杂程度太大，而且各行各业的情况不一样，按照同一种方法征税，会出问题。
直接向手艺人征税，也是周琅想当然了，香港可以向职工征收薪俸税，那是建立在现代社会严密管理体系之下的，那个时代的公民具备主动申报的素质。可清末的老百姓吗，饭都吃不饱，指望他们主动申报，那不现实。
可不向工人征税可以，不向工场主征税，就有些说不过去了。当然，征的也不能太高，广州手工业发达，但更多是建立在个人家庭手工业的基础上的，手工作坊虽然有，但还不占主流，如果向作坊主征税太多，造成沉重的负担，无异于是逼迫手工工场向家庭手工业的方向倒退。工场主大可解散了工场，然后把织机分发下去，提供原材料让家庭生产，退后成包买商，这种形势在广州是存在的。
所以周琅改变办法，从向各行各户手艺人直接发执照，收授权税类型，转向给手工工场主发执照，征收工场税，暂行税率，一家丝织工场年税率十两，最高的珠宝行征收三十两。
不对工场规模做限制，采取固定税额，是担心工场主隐匿工人数量，就好比摊丁入亩前，大家族隐匿男丁数量一样。而且这有倒逼工场主扩大规模，雇佣的工人越多，则分摊的税金就越少。有利于向大工业转变。周琅相信，一旦工场规模足够大，工场主是会摸索到管理大规模生产的诀窍的。
总之，即便只是向工场主征税，新增的税收项目也比过去多了几十倍，因为广州的行业实在太多，税官是不具备管理这种程度的税种的能力的，反而造成行政效率下降，或者征税成本过高的嫌疑。
于是周琅调整为，简化分类，与已经形成大行业行会对接，广州有七十二行之说，但周琅简化成十二个大行业，丝织行业算一行、棉麻并作一行，铜铁并为一行，瓷器行算一行，酿酒行算一行，木器行算一行，酱醋榨油并为一行称佐料行，胭脂水粉等化妆用品并为一行称女荣行，碾米磨面制作米粉等食品加工算作一行称食行，纸笔墨砚印刷等文房用具并为一行称文器行，金银器玉雕牙刻等并为一行称珠宝行，另外广州外销全世界的优势手工产品各种扇子，因规模大单独成一行称制扇行。
未入十二大行的那些细小行业，比如扎花、剪纸等等，则统一归为杂器行。
这只是暂行划分，根据实际情况，先把税收体系搭建起来，进行有效监督和管理，如果哪一个行业突然兴起，将来也是可以单独列为一行的。
商税主要影响广州，而这些工场税则对佛山影响较大，在佛山遭到的反对声浪也最大，主要是手工业的组织比商业更严密一些，但并没有发展到抗税的程度，因为吸取了手艺人反对的教训，周琅宣布今明两年免征，后年开始起征，环节了情绪，二来周琅采取了决不妥协的态度，派兵进入佛山，一下子那些手艺人就老实了，说白了还是吃硬不吃软。
等这些事情做完，嘉庆二年也结束了。
在有效管理之下，包括广州、佛山在内的广州府一带商业快速恢复，尤其是周琅提供的信贷支持，让这几年变得银根紧缺的广州市面通货问题大大缓解。
这几年之所以银根紧，根源还在周琅这里，先是在广州勒索了2000万元赎城费，后来又跑去北京故技重施，造成几千万两现银从广东抽走，当然会造成银根紧张了。
银根紧张，市面流通不畅，商人更依赖借贷度日，物价大幅度下跌，手工业等生产性行业受到牵连。
这种把社会经济活动完全跟一种本国并不盛产的贵金属挂钩的做法，是十分危险的，解决的办法只有一个，发行新的可替代的货币，比如历代官府铸造的铜钱，缺铜的时代，甚至铸造铁钱。
周琅当然没有那么落后了，他还打算发行纸币！